گروه مطالعات و پژوهش های فدراسیون طیور ایران با همکاری اتحادیه واردکنندگان نهاده های دام و طیور ایران در گزارشی جامع و خواندنی به بررسی و نقد دیدگاه های مرتبط با ضرورت حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی مربوط به کالاهای اساسی پرداخته اند.
به گزارش پایگاه خبری اقتصادغذا «فود پرس»،این گزارش رویکرد ضرورت ارز حذف ترجیحی و به بیان دیگر دیدگاه‌های منتقدین در خصوص اجرای سیاست ارز ۴۲۰۰ تومانی در خصوص نهاده‌های مورد نیاز خوراک دام و طیور را بررسی و نقد می‌نماید.
۱- چکیده
استنباط کلی از بررسی موضوعات و دلایل مطرح شده از سوی منتقدان اجرای سیاست ارز ترجیحی در موارد ذیل خلاصه می‌گردد:
* نبود توجه به اساس و ریشه پرداخت ارز ترجیحی در نظام تصمیم‌گیری کشور که از مهمترین آنها، می‌توان به پایین بودن ارزش پول کشور در مقایسه با پول قابل مبادله در بازارهای جهانی، پایین بودن قدرت خرید مردم به دلیل نبود درآمد کافی و همچنین وابستگی شدید کشور اشاره نمود.
* ارزیابی عملکرد اجرای سیاست ارز ترجیحی و یا ابزار ترجیحی به صورت کاملا مستقل و بدون درنظر گرفتن تاثیر سایر شرایط نظیر افزایش قیمت های جهانی غلات، افزایش نرخ حمل و نقل، تهدیدهای طبیعی نظیر خشکسالی و غیرطبیعی نظیر بحران اوکراین و روسیه که باعث محدودیت عرضه غلات و روغن نباتی در بازارهای جهانی می‌گردد.
* ارزیابی عملکرد اجرای سیاست ارز ترجیحی بدون توجه درجه تحقق اهداف تعریف شده برای آن. مهمترین هدف تخصیص ارز ترجیحی، تلاش در جهت ارزان تمام شدن محصولات پروتئینی نظیر گوشت مرغ، گوشت قرمز و تخم‌مرغ بوده است در حالی که مقایسه قیمتی این کالاها که از درجه فرایندی پیچیده‌تر و هزینه‌برتر در مقایسه با کالاهایی نظیر برنج، چای و حبوبات و حتی میوه و تره‌بار برخوردار می‌باشند، حاکی از اثربخشی این سیاست در خصوص پایین نگاه داشتن و ارزان تمام شدن کالاهای هدف بوده است.
در مقایسه جهانی نیز قیمت کالاهایی نظیر گوشت مرغ، تخم‌مرغ و روغن حکایت از ارزان بودن کالاهای مذکور در ایران نسبت به سایر کشورها را دارد، در حالی‌که بخشی از نهاده‌های مورد نیاز تولید آنها از بازارهای بین‌المللی تأمین می‌گردد.
* کم‌توجهی به ظرفیت‌های کشور در حوزه تأمین نهاده‌های مورد نیاز خوراک دام و یا روغن نباتی با عنایت به درجه وابستگی شدید کشور(بین ۵۰ تا ۹۰ درصد) به واردات کالاهای مذکور.
نبود توجه کافی و مؤثر به نیاز زنجیره ارزش و صنایعی که در مسیر دریافت نهاده‌های مشمول ارز ترجیحی قرار دارند.
* تمرکز بر توانمندسازی حلقه مصرف‌کننده، بدون توجه به توانایی تأمین سرمایه در حلقه واردکنندگان نهاده‌های خوراک دام و طیور و همچنین محدودیت‌های سرمایه در بخش تولید محصولات دام و طیور و سایر عواملی که بر تورم موادغذایی نیز تاثیرگذار هستند.
* تأکید بر تضعیف توان تولید داخل و یا کاهش شاخص رقابت در فضای کسب و کار کشور به عنوان دلایل مطرح شده در ضرورت حذف ارز ترجیحی، با توجه به آمار رسمی از دقت وجاهت برخوردار نمی‌باشد. بهبود و رشد تولید در حوزه غلات علی‌رغم کاهش بارندگی‌ها و بهبود رتبه رقابت پذیری فضای کسب و کار در سال‌های بعد از اجرای سیاست ارز ترجیحی شاهدی بر این ادعا می‌باشد.
* تحلیل اشتباه و عدم شناخت علت و معلول در خصوص هر پدیده‌ای، نه تنها منجر به اتخاذ تصمیمات اشتباه بعدی خواهد شد، بلکه انتظارات غیرواقعی را در اذهان ذی‌نفعان ایجاد خواهد نمود.
۲.پیشنهادها
* برای ارزیابی اثرات ارز ترجیحی باید به تاثیر سایر عوامل تاثیرگذار اعم از بازارهای بین‌المللی و بازار کالاهای جانشین و مکمل در داخل توجه گردد. میزان تحقق اهداف تعریف شده برای سیاست مذکور از دیگر معیارهای ارزیابی عملکرد سیاست ارز ترجیحی می‌باشد.
* نکته کلیدی در خصوص سیاست‌های حمایتی همه کالاها و از همه مهمتر کالاهای اساسی و مصرفی جامعه آن است که اثر این سیاست‌ها در چارچوب عرضه و تقاضا باید مورد ارزیابی قرار گیرد.
به عنوان نمونه اگر بر حمایت از حقوق مصرف‌کننده چه از منظر دریافت کمی مناسب کالا و چه به لحاظ قیمتی تأکید می‌گردد، باید بستر تحقق این امر در حلقه‌های تأمین و تولید به لحاظ میزان کافی نهاده و قیمت مناسب نهاده تماما" فراهم گردد. در این راستا توصیه می‌گردد برای مصرف‌کنندگان راهکارهای افزایش قدرت خرید و برای تأمین‌کنندگان نهاده و تولیدکنندگان محصولات دامی راهکارهایی نظیر تأمین سرمایه با قیمت مناسب وبه میزان کافی، تأمین زیرساخت‌های عمومی و تسهیل فرایند واردات و کاهش هزینه‌های غیرضرور تدبیر جدی شود.
* نکته پایانی اینکه در حال حاضر عوامل تهدیدکننده هزینه واردات تنها افزایش نرخ ارز یا حذف ارز ترجیحی نیست، بلکه فرایندهای پیچیده و زمان‌بر واردات و ترخیص کالا خود یکی از عوامل افزایش‌دهنده قیمت کالا می‌باشد. در این راستا توصیه می‌گردد بر روی موضوع تسهیل‌سازی واردات و فرایندهای مترتب بر آن تمرکز ویژه‌ای گردد.
* نکته پایانی اینکه در حال حاضر عوامل تهدیدکننده هزینه واردات تنها افزایش نرخ ارز یا حذف ارز ترجیحی نیست، بلکه فرایندهای پیچیده و زمان‌بر واردات و ترخیص کالا خود یکی از عوامل افزایش‌دهنده قیمت کالا می‌باشد. در این راستا توصیه می‌گردد بر روی موضوع تسهیل‌سازی واردات و فرایندهای مترتب بر آن تمرکز ویژه‌ای گردد.
۳.پیشگفتار
موضوع تأمین غذا و تأمین نهاده برای زنجیره‌های تولید غذا به عنوان یکی از اولویت‌های کلیدی همه دولتمردان کشورها اعم از توسعه‌یافته یا در حال توسعه محسوب می شود. با این وجود اقدامات هر کشور با توجه به درجه خودکفایی یا وابستگی، درجه توسعه‌یافتگی، سطح درآمد سرانه و شاخص‌های توزیع درآمد و سطح تورم متفاوت می‌باشد. آنچه بدیهی است سیاست‌های حمایتی به ویژه در حوزه امنیت غذایی بیشتر با رویکرد رفاه اجتماعی بوده و حتی امکان تعارض آنها با اهداف اقتصادی بسیار محتمل می‌باشد.
در کشورهایی که پتانسیل محدودی برای تأمین از محل تولید داخلی برخی کالاها، نظیر غلات و نهاده‌های خوراک دام و طیور وجود دارد، دولت اقدام به واردات می‌نماید. تسهیل نمودن شرایط واردات، استفاده از راهکارهایی برای جلوگیری از ورود شوک‌های قیمتی و نوسان قیمت بازارهای جهانی به بازار داخلی و اقداماتی در جهت واردات ارزان از مهمترین راهکارهایی است که کشورها با توجه به زیرساخت‌های مورد نیاز هر ابزار انتخاب می‌نمایند. توجه به این نکته ضروری است که تحقق اهداف تعیین شده برای سیاست‌های حمایتی، نیازمند تناسب ابزار با زیرساخت‌های قابل دسترسی برای بکارگیری آن و همچنین امکان رصد و پایش نحوه عملکرد ابزار بکارگرفته شده در طول زنجیره حرکت آن می‌باشد.
به بیان دیگر سیاست‌های حمایتی برای موفقیت و تحقق اهدافشان باید ۴ جنبه کلیدی را در برداشته باشند، اول تناسب ابزار با هدف، دوم زیرساخت و الزامات متناسب با بکارگیری ابزار، سوم نحوه بکارگیری ابزار و در نهایت امکان رصد و پایش عملکرد ابزار می‌باشد.
لازم به ذکر است در هنگام انتخاب ابزارهای مربوط به اجرای سیاست‌ها اعم از حمایتی و یا هر نوع دیگری، نه تنها ارتباط آن با هدف باید مورد سنجش قرار گیرد، بلکه زیرساخت‌های مورد نیاز برای بکارگیری آن و همچنین زیرساخت‌های مورد نیاز برای سنجش عملکرد آن نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
به طور منطقی و معمول عملکرد هریک از برنامه‌ها و ابزارهای حمایتی نیز، در چارچوب تحقق اهدافی که برای آنها تعریف می‌گردد، قابل ارزیابی می‌باشد. بدیهی است برنامه‌های حمایتی به ویژه در حوزه تأمین غذا، ماهیت اجتماعی داشته و ممکن است شاخص‌های اقتصادی نظیر نسبت هزینه به فایده برای آنها توجیه‌پذیر نباشد، ولی به دلیل اهداف اجتماعی اجرا و دنبال شوند.
در ایران نیز همانند دیگر کشورها با توجه به شرایط آب و هوایی و همچنین محدودیت منابع آب، کشور قادر به تأمین نیاز برخی اقلام کشاورزی در حوزه غلات و همچنین دانه‌های روغنی و روغن نبوده و در مورد بعضی از آنها درجه وابستگی کشور به تأمین از طریق واردات حدود ۹۰ درصد است. ذرت، کنجاله سویا و البته روغن در زمره این گروه از وابستگی قرار می‌گیرند.
در یک دهه اخیر و به دنبال شکاف شدید بین نرخ ارز بازار و نرخ ارز دستوری، دولت در راستای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی به منظور تهیه غذای ارزان از سال ۱۳۹۷ اقدام به سیاست پرداخت نرخ ارز ترجیحی به ارزش ۴۲۰۰ تومان برای واردات غلاتی نظیر جو، ذرت، کنجاله سویا، دانه‌های روغنی و همچنین روغن نمود. هرچند بکارگیری ابزار نرخ ارز ترجیحی از جنبه تاثیر بر ارزان تمام شدن محصولات زنجیره نهاده‌های خوراک دام و روغن موفقیت‌هایی حاصل نمود، اما روند کاهشی مصرف کالاهایی نظیر گوشت مرغ و گوشت قرمز در سبد مصرفی خانوارها از یک‌سو و وجود نوسانات قیمت و قیمت‌های بازاری بالاتر از قیمت‌های مصوب از سوی دیگر باعث گسترش انتقادات و مخالفت‌ها با سیاست ارز ترجیحی (با بیان ادعای بی‌اثر بودن این سیاست و ابزار مربوطه بر معیشت خانوارها) گردید.
در همین راستا موضوعاتی نظیر ایجاد رانت و فساد، اختلال در قدرت رقابتی بنگاه‌ها در زنجیره ارزش کالاهای مشمول ارز ترجیحی و همچنین تضعیف توان تولید در کشور، اختلال در سیاست‌های ارزی و پولی و مواردی از این قبیل نیز به عنوان تبعات اجرای سیاست تخصیص ارز ترجیحی در فضای رسانه‌ای و البته تصمیم‌گیری کشور گسترش یافت.
هرچند بسیاری از شرایط مذکور در فضای کسب و کار و یا در کیفیت سبد هزینه خوارکی خانوارها به استناد آمار، اسناد و گزارش های معتبر داخلی و بین‌المللی وجود دارد، ولی قطعیت در اینکه همه این شرایط ناشی از اجرای سیاست تخصیص ارز ترجیحی بوده، نه تنها ادعای بزرگی است بلکه نیازمند ارائه مستندات و ادله دقیق و متقن است. در غیر این‌صورت باید انتظار داشت، از سال آینده و با عنایت به تصمیم دولت مبنی بر حذف ارز ترجیحی از الگوی حمایتی مربوطه، شاهد بهبود سطح مصرف خانوارها از محصولات پروتئینی، بهبود رقابت در فضای کسب و کار بنگاه‌ها به ویژه بنگاه‌هایی که در زنجیره کالاهای اساسی مشمول ارز ترجیحی قرار داشتند، شاهد کاهش تورم مواد غذایی و از همه مهمتر بهبود شاخص فساد برای اقتصاد ایران بود (باشیم ، پیش ازاین از شاهد استفاده کرده اید).
صرفنظر از صحت و سقم ادعاهای مطرح شده در خصوص ناکارایی سیاست ارز ترجیحی، بررسی اجمالی چالش‌ها و ابعاد مغفول در اجرای سیاست مذکور ضروری است. این ضرورت از این جهت است که چنانچه دولت بخواهد برنامه حمایتی خود را در راستای تأمین غذای ارزان و یا تضمین برخورداری گروه‌های کم‌درآمد از مواد غذایی با ابزار دیگری غیر از ارز ترجیحی تحقق بخشد، ناگزیر از شناخت فضا و محیطی است که آن ابزار را بکار می‌برد. بر همین اساس این گزارش ضمن بررسی جنبه‌های عمومی حاکم بر نقد ارز ترجیحی از سوی منتقدان، به نکات مغفول در گزارش سازمان برنامه و بودجه و سناریو پردازی آن سازمان در خصوص وضعیت ارز ترجیحی نیز پرداخته است.
در کشورهایی که پتانسیل محدودی برای تأمین از محل تولید داخلی برخی کالاها، نظیر غلات و نهاده‌های خوراک دام و طیور وجود دارد، دولت اقدام به واردات می‌نماید. تسهیل نمودن شرایط واردات، استفاده از راهکارهایی برای جلوگیری از ورود شوک‌های قیمتی و نوسان قیمت بازارهای جهانی به بازار داخلی و اقداماتی در جهت واردات ارزان از مهمترین راهکارهایی است که کشورها با توجه به زیرساخت‌های مورد نیاز هر ابزار انتخاب می‌نمایند. توجه به این نکته ضروری است که تحقق اهداف تعیین شده برای سیاست‌های حمایتی، نیازمند تناسب ابزار با زیرساخت‌های قابل دسترسی برای بکارگیری آن و همچنین امکان رصد و پایش نحوه عملکرد ابزار بکارگرفته شده در طول زنجیره حرکت آن می‌باشد.
به بیان دیگر سیاست‌های حمایتی برای موفقیت و تحقق اهدافشان باید ۴ جنبه کلیدی را در برداشته باشند، اول تناسب ابزار با هدف، دوم زیرساخت و الزامات متناسب با بکارگیری ابزار، سوم نحوه بکارگیری ابزار و در نهایت امکان رصد و پایش عملکرد ابزار می‌باشد.
لازم به ذکر است در هنگام انتخاب ابزارهای مربوط به اجرای سیاست‌ها اعم از حمایتی و یا هر نوع دیگری، نه تنها ارتباط آن با هدف باید مورد سنجش قرار گیرد، بلکه زیرساخت‌های مورد نیاز برای بکارگیری آن و همچنین زیرساخت‌های مورد نیاز برای سنجش عملکرد آن نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
به طور منطقی و معمول عملکرد هریک از برنامه‌ها و ابزارهای حمایتی نیز، در چارچوب تحقق اهدافی که برای آنها تعریف می‌گردد، قابل ارزیابی می‌باشد. بدیهی است برنامه‌های حمایتی به ویژه در حوزه تأمین غذا، ماهیت اجتماعی داشته و ممکن است شاخص‌های اقتصادی نظیر نسبت هزینه به فایده برای آنها توجیه‌پذیر نباشد، ولی به دلیل اهداف اجتماعی اجرا و دنبال شوند.
در ایران نیز همانند دیگر کشورها با توجه به شرایط آب و هوایی و همچنین محدودیت منابع آب، کشور قادر به تأمین نیاز برخی اقلام کشاورزی در حوزه غلات و همچنین دانه‌های روغنی و روغن نبوده و در مورد بعضی از آنها درجه وابستگی کشور به تأمین از طریق واردات حدود ۹۰ درصد است. ذرت، کنجاله سویا و البته روغن در زمره این گروه از وابستگی قرار می‌گیرند.
در یک دهه اخیر و به دنبال شکاف شدید بین نرخ ارز بازار و نرخ ارز دستوری، دولت در راستای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی به منظور تهیه غذای ارزان از سال ۱۳۹۷ اقدام به سیاست پرداخت نرخ ارز ترجیحی به ارزش ۴۲۰۰ تومان برای واردات غلاتی نظیر جو، ذرت، کنجاله سویا، دانه‌های روغنی و همچنین روغن نمود. هرچند بکارگیری ابزار نرخ ارز ترجیحی از جنبه تاثیر بر ارزان تمام شدن محصولات زنجیره نهاده‌های خوراک دام و روغن موفقیت‌هایی حاصل نمود، اما روند کاهشی مصرف کالاهایی نظیر گوشت مرغ و گوشت قرمز در سبد مصرفی خانوارها از یک‌سو و وجود نوسانات قیمت و قیمت‌های بازاری بالاتر از قیمت‌های مصوب از سوی دیگر باعث گسترش انتقادات و مخالفت‌ها با سیاست ارز ترجیحی (با بیان ادعای بی‌اثر بودن این سیاست و ابزار مربوطه بر معیشت خانوارها) گردید.
در همین راستا موضوعاتی نظیر ایجاد رانت و فساد، اختلال در قدرت رقابتی بنگاه‌ها در زنجیره ارزش کالاهای مشمول ارز ترجیحی و همچنین تضعیف توان تولید در کشور، اختلال در سیاست‌های ارزی و پولی و مواردی از این قبیل نیز به عنوان تبعات اجرای سیاست تخصیص ارز ترجیحی در فضای رسانه‌ای و البته تصمیم‌گیری کشور گسترش یافت.
هرچند بسیاری از شرایط مذکور در فضای کسب و کار و یا در کیفیت سبد هزینه خوارکی خانوارها به استناد آمار، اسناد و گزارش های معتبر داخلی و بین‌المللی وجود دارد، ولی قطعیت در اینکه همه این شرایط ناشی از اجرای سیاست تخصیص ارز ترجیحی بوده، نه تنها ادعای بزرگی است بلکه نیازمند ارائه مستندات و ادله دقیق و متقن است. در غیر این‌صورت باید انتظار داشت، از سال آینده و با عنایت به تصمیم دولت مبنی بر حذف ارز ترجیحی از الگوی حمایتی مربوطه، شاهد بهبود سطح مصرف خانوارها از محصولات پروتئینی، بهبود رقابت در فضای کسب و کار بنگاه‌ها به ویژه بنگاه‌هایی که در زنجیره کالاهای اساسی مشمول ارز ترجیحی قرار داشتند، شاهد کاهش تورم مواد غذایی و از همه مهمتر بهبود شاخص فساد برای اقتصاد ایران بود (باشیم ، پیش ازاین از شاهد استفاده کرده اید).
صرفنظر از صحت و سقم ادعاهای مطرح شده در خصوص ناکارایی سیاست ارز ترجیحی، بررسی اجمالی چالش‌ها و ابعاد مغفول در اجرای سیاست مذکور ضروری است. این ضرورت از این جهت است که چنانچه دولت بخواهد برنامه حمایتی خود را در راستای تأمین غذای ارزان و یا تضمین برخورداری گروه‌های کم‌درآمد از مواد غذایی با ابزار دیگری غیر از ارز ترجیحی تحقق بخشد، ناگزیر از شناخت فضا و محیطی است که آن ابزار را بکار می‌برد. بر همین اساس این گزارش ضمن بررسی جنبه‌های عمومی حاکم بر نقد ارز ترجیحی از سوی منتقدان، به نکات مغفول در گزارش سازمان برنامه و بودجه و سناریو پردازی آن سازمان در خصوص وضعیت ارز ترجیحی نیز پرداخته است.
۴.گزیده ای از گزارش سازمان برنامه و بودجه و آثار و پیامدهای طرح های حذف ارزترجیحی
درپی گفتمان های چالشی پیرامون حذف یا ادامه سیاست حمایتی ارز ترجیحی در دستگاه ها ونهادهای دولتی، عمومی و خصوصی و کشیده شدن دامنه ی آن به توده مردم، سازمان برنامه وبودجه برآیند گفتمان ها و بررسی های خود پیرامون آثار و پیامد حذف سیاست پرداخت ارزترجیحی برای نهاده های دام وطیور(ذرت، جو و کنجاله)، دانه های روغنی وروغن خام بر کالاهای وابسته به این نهاده ها ـ دربرگیرنده ی ذرت دانه ای، جوجه یک روزه گوشتی، کنجله ی سویا، جو، گوشت مرغ، مرغ زنده، گوشت گوسفند، گوسفند زنده، گوشت گوساله، تخم مرغ، شیرخام درلبنیات فروشی و شیرخام درب دامداری ـ را دریک گزارش تحلیلی با شش (۶) حالت حذف نهاده ها، دانه های روغنی و روغن خام ارائه کرد. گزیده ی این گزارش در جدول (۱)نمایش داده شده است. این گزارش بیانگر نقد دیدگاه حذف ارز ترجیحی از زاویه ی نگاه منتقدان این سیاست با پرتو افکندن بر آثار آن بربهای نهاده‌های دام و طیور است.
جدول ۱ـ گزارش تحلیلی سازمان برنامه بودجه از آثار و پیامدهای حذف سیاست حمایتی (پرداخت ارز ترجیحی) بر کالاهای پایین دستی مصرف کننده این کالاهای اساسی، اسفند
(روزنامه دنیای اقتصاد)
۵.نقد و بررسی ابعاد حذف ارز ترجیحی(با تأکید بر گزارش سازمان برنامه و بودجه)
در ماه‌های اخیر، موضوع حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی با دیدگاه‌های مختلفی مورد نقد و بررسی قرار گرفته است. صرفنظر از ارزش گذاری پرداخت یا حذف ارز با نرخ مذکور، رویکردهای مطرح شده از سوی منتقدین از دو جنبه عمومی و تخصصی مورد توجه قرار گرفته است. یادآور می‌شود گزارش سازمان برنامه و بودجه از دو جنبه عمومی و تخصصی قابل نقد می‌باشد. جنبه عمومی به نبود توجه کافی به علل پرداخت ارز ترجیحی و وضعیت تحقق اهداف مربوط به پرداخت این ارز و جنبه تخصصی به نقد مبنای محاسبه سناریوها و نتایج حاصله می‌پردازد.
۵.۱.جنبه عمومی:
در جنبه عمومی تحلیل سعی گردیده به نقد علل کلی و عمومی بیان شده برای ضرورت حذف ارز ترجیحی که در گزارش سازمان برنامه و بودجه و همچنین سایر منتقدان بر آن تأکید شده است، پرداخته شود. مهمترین دلایل ذکر شده برای ضرورت حذف ارزترجیحی از الگوی حمایتی دولت عبارتند از:
*تضعیف توان تولید داخل
*ایجاد فضای رانت و فساد
* به چالش کشیدن قدرت رقابت در فضای کسب و کار
* اخلال در سیاست‌های ارزی و پولی
*ایجاد چالش در سیاست‌های تجاری
* تحقق نیافتن حمایت از معیشت در خصوص خانوارها و اقشار ضعیف
مهمترین مواردی که در خصوص ابعاد و ساختار حاکم بر دلایل ضرورت حذف ارز ترجیحی از سوی منتقدین می‌توان عنوان نمود به شرح ذیل است:
> هرچند شرایط مطرح شده از سوی منتقدین ارز ترجیحی، در زمان اجرای سیاست ارز ترجیحی بر فضای کسب و کار و اقتصاد کشور و همچنین وضعیت رفاهی خانوارها در خصوص سبد مصرف مواد غذایی آنها وجود داشته است، ولی این بدان معنا نیست که ارز ترجیحی تنها مسبب این شرایط بوده است. با نگاهی به روند شاخص رقابت‌پذیری کشور قبل از اجرای سیاست ارز ترجیحی و همچنین روند کاهشی مصرف گوشت مرغ و قرمز در سبد مصرفی خانوارها از سال ۱۳۹۲ تا قبل و بعد از اجرای سیاست فوق می‌توان استنباط نمود که عواملی غیر از ارز ترجیحی هم در این زمینه تاثیرگذار بوده اند. از این‌رو باید سهم اجرای سیاست مذکور را در ایجاد یا تداوم چالش‌های یاد شده مشخص نمود، اگرچه نشدنی می نماید.
به عنوان نمونه در حالی‌که میانگین رشد تولید غلات در ایران از سال زراعی ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۸ یعنی در طول مدت ۸ سال تنها حدود ۲ درصد رشد کرده است. اما در فاصله دو سال زراعی بعد از اجرای سیاست ارز ترجیحی یعنی ¼ بازه قبلی توانسته رشد ۱.۶ درصدی را ثبت نماید. پس می‌توان استنباط نمود که اثر پرداخت ارز ترجیحی، حداقل در حوزه تولید غلات که بخش عمده آن وارداتی بوده ، با شرایط تضعیف مواجه نبوده است.
لازم به ذکر است رشد تولید گندم در بازه زمانی ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۸ حدود ۷ درصد و در سال‌های ۲۰۱۸ تا ۲۰۲۱ بدون تغییر بوده است. در واقع رشد تولید غلات در بعد از ۲۰۱۸ بطور مشخص به سایر غلات بویژه جو و ذرت مربوط می‌گردد. نمودار(۱) روند تغییرات تولید غلات و گندم در بازه زمانی ۲۰۱۱ تا ۲۰۲۱ را به تصویر کشیده است. ( از نمودار نبود تاثیر منفی ارز ترجیحی بر سطح تولید غلات قابل استنباط است.)
نمودار ۱ ـ روند تغییر تولید غلات و گندم در ایران در بازه زمانی سال های زراعی ۲۰۲۱ ـ ۲۰۱۱ ؛ برگرفته از ۲۰۲۰IGC
> در خصوص شاخص رقابت‌پذیری نیز نمودار(۲) روند بهبود رتبه ایران را در سال ۲۰۱۹ نسبت به سال ۲۰۱۸ یعنی یکسال پس از اجرای سیاست ارز ترجیحی نشان می‌دهد. البته سال‌های قبل از سال ۲۰۱۸ وضعیت این شاخص بهتر بوده، ولی با توجه به روند کاهشی شاخص مذکور در سال ۲۰۱۹ نمی‌توان بطور مشخص تضعیف شاخص رقابت‌پذیری در فضای کسب و کار کشور را به موضوع تخصیص ارز ترجیحی نسبت داد. البته برای بیان دقیق این ارتباط نیاز به اطلاعات بیشتری است.
نمودار ۲ـ روند شاخص رقابت پذیری درایران؛ برگرفته از :
> از دیگر نکات مهم که در بیان تحلیل و ادله منتقدان، قابل توجه می‌باشد، بی‌توجهی به ضرورت‌ها و اساس وجود و شکل‌گیری ارز ترجیحی در نظام تصمیم‌گیری کشور است. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد، اساس وجود ارز ترجیحی در کشور به دلیل پایین بودن ارزش پول ایران در مقایسه با سایر ارزها از یک طرف، ناتوانی در تأمین کالاهای مشمول ارز ترجیحی از راه تولید داخل از سوی دیگر و تلاش در جهت افزایش قدرت خرید مردم از طریق ارزان نمودن کالاها می‌باشد.
> نمایش پرداخت و یا حذف ارز ترجیحی باعث گردیده که بسیاری از منتقدین و حتی موافقین از اصل موضوع که همان ضعیف بودن پول کشور و همچنین نبود درآمد کافی در دست مردم است غافل گردیده و حاکمیت از این وجه مطالبه‌گری مردم در امان باشد.
از دیگر نکات مهم در خصوص تصمیم‌گیری پیرامون ارز ترجیحی چه در زمان پرداخت و چه در زمان تصمیم به حذف آن، کم توجهی ارکان کلیدی تصمیم‌گیری به تناسب ابزار با هدف، تأمین الزامات و تاثیر سایر عوامل بر عملکرد ارز ترجیحی در تحقق اهداف تعیین شده برای آن می‌باشد.
> بزرگنمایی در توان ارز ترجیحی برای تحقق اهدافی نظیر حفظ معیشت مردم، بدون توجه به تاثیر سایر عوامل مؤثر بر تولید و همچنین قدرت خرید ناشی از سطح درآمد مردم باعث گردید که انتظارات از پرداخت ارز ترجیحی در سطح بالایی قرار گیرد. این انتظارات تا حد انتظارکنترل کامل تورم نیز بوده است.
این در حالی است که در تولید گوشت، لبنیات و روغن، نه تنها از نهاده‌های وارداتی بلکه از نهاده‌های داخلی نیز استفاده می‌گردد، در واقع حتی با فرض ثابت بودن قیمت‌های جهانی بخش وارداتی نهاده‌های مورد نیاز محصولات مذکور، این محصولات در بخش نهاده های داخلی مورد نیاز خود از مواجهه با آثار تورم داخلی ناگزیر خواهند بود.
> هرچند چالش‌هایی نظیر رانت‌زا بودن و ایجاد چالش در فضای رقابتی می تواند از تاثیرات پرداخت ارز ترجیحی محسوب گردد، ولی توجه به این نکته ضروری است که اگر سیاستی درست اجرا نگردیده و الزامات اجرا و رصد و پایش آن مورد توجه قرار نگرفته است، نمی‌توان استنباط نمود که ابزار مذکور از اساس نامناسب می‌باشد. ضمن اینکه این ارز به تنهایی نمی‌تواند، مبنای اصلی این چالش‌ها در اقتصاد ایران تلقی گردد.
> بررسی‌ها نشان می‌دهد بسیاری از منتقدین پرداخت ارز ترجیحی و از جمله گزارش سازمان برنامه و بودجه، ایجاد شرایطی نظیر رانت و فساد، تضعیف تولید داخل، اخلال در سیاست‌های تجاری، اخلال در سیاست‌های پولی و تجاری و ناتوانی در کنترل تورم مواد غذایی و ازجمله کالاهای مربوط به زنجیره ارزش نهاده‌های وارداتی با ارز دولتی را به اصل پرداخت ارز مذکور مربوط دانستند.
در خصوص این دیدگاه ذکر موارد زیر ضروری است:
همانگونه که در اهداف مربوط به پرداخت ارز ترجیحی برنامه‌ریزان و تصمیم‌گیران دچار خطای کوچک‌انگاری هدف و یا بزرگ‌انگاری قدرت ابزار گردیدند، منتقدین نیز دچارخطای شناختی از علت وجودی توزیع فساد و رانت، تضعیف تولید داخل، اختلال در سیاست‌های ارزی و تجاری و مواردی از این قبیل شده‌اند. بر این اساس انتظار می‌رود، همه مواردی که به عنوان چالش ناشی از پرداخت ارزمذکور(که درگزارش سازمان برنامه و بودجه به آن اشاره گردیده) بیان شده است، با حذف ارز ترجیحی، از فضای اقتصاد و کسب و کار ایران محو گردد.
در خصوص اختلال در سیاست‌های تجاری، ارزی و پولی نیز توجه به این نکته ضروری است که غلات، دانه‌های روغنی و روغن بر اساس آخرین آمار،کمتراز ۲۰ درصد واردات کشور را به خود اختصاص داده‌اند و ۸۰ درصد باقی‌مانده، مربوط به سایر اقلام وارداتی کشور است. غلبه سهم ۲۰ درصدی بر۸۰ درصدی و ایجاداختلال درسیاست‌های کلان کشور نشان از ضعف ساختارها و سیاست‌های مربوط دارد و ربطی به ارز ترجیحی ندارد. نمودار(۳) سهم واردات غلات و روغن از کل ارزش واردات ایران را نشان می‌دهد.
نمودار ۳ ـ سهم ارزشی کالاهای زیرچتر نرخ ارز ترجیحی از کل ارزش واردات به ایران در سال ۲۰۱۹؛ برگرفته از:
> همانگونه که در هنگام پرداخت ارز ترجیحی نگاه جامع به زنجیره تأمین، تخصیص و نهایی شدن فرایند وجود نداشت در هنگام حذف ازآن هم توزان تصمیمات در پایداری زنجیره درک نمی‌شود. توضیح آنکه بکارگیری راهکارهای توانمندسازی مصرف‌کنندگان برای تهیه کالاهای منتج از نهاده‌های مشمول ارز ترجیجی بدون توجه به توان تأمین‌کنندگان نهاده‌ها و تولیدکنندگان محصولات پروتئینی، خود زمینه‌ساز کمبود کالا و بروز شرایط رکود تورمی خواهد شد.
> توجه به این نکته ضروری است که زنجیره ارز ترجیحی در سفره مردم تنها شامل اقلام پروتئینی(گوشت مرغ، تخم‌مرغ و گوشت قرمز) و گروه لبنیات و روغن می‌باشد و تأکید بر روند کاهشی سهم کالاهای مذکور را در سبد مصرفی خانوارها تنها به بی‌اثری یا کم‌اثری ارز ترجیحی نمی‌توان ارتباط داد. البته وجود درآمد برای خرید، به اندازه ارزان بودن آن حائز اهمیت است.
به دلیل بالا بودن سطح تورم در حوزه مسکن، خدمات درمانی مؤثر و سایر کالاها و خدمات مورد نیاز بیشترخانوارها، سهم هزینه مواد غذایی خود را به سمت خرید سایر کالاهای مورد نیاز خود که از درجه اجبار بالایی برای پرداخت آن وجود دارد ، انتقال می‌دهند.
جدول(۱) گویای این حقیقت است که روند کاهشی مصرف اقلام پروتئینی نظیر گوشت قرمز چندین سال قبل از اجرای سیاست ارز ترجیحی نیز در جریان بوده است ولی در خصوص مصرف گوشت مرغ (جدول (۲) در حالی‌که خانوارها بطور متوسط از سال ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۷ در مسیر روند کاهشی مصرف گوشت مرغ قرار گرفته‌اند. بعد از اجرای سیاست ارز ترجیحی در همه گروه‌های درآمدی( به استثنای دهک اول و دهک دهم که میزان مصرف تا حدی کاهش داشته) می‌توان شاهد افزایش مصرف گوشت مرغ بود. چنین استنباط می‌شود که افزایش گوشت قرمز در بازه زمانی مذکور و انتقال تقاضا از بازار گوشت قرمز به سمت بازار گوست مرغ از یک‌سو و تاثیر احتمالی اجرای سیاست ارز ترجیحی بر قیمت تمام شده مرغ از سوی دیگر از دلایل روند افزایشی مصرف مرغ طی سال‌های بعد از اجرای سیاست مذکور بوده است.
جدول ۱ ـ مصرف سرانه گوشت قرمز(گاو وگوسفند) درجوامع شهری و روستایی به تفکیک گروه های درآمدی سالانه ـ نفر ـ کیلوگرم با بهره گیری از گزارش های هزینه ـ درآمد خانوارهای ایرانی
(مرکز ملی آمار ایران)
منبع: یافته‌های مطالعه
جدول ۲ ـ مصرف سرانه گوشت مرغ درجوامع شهری و روستایی به تفکیک گروه های درآمدی سالانه ـ نفر ـ کیلوگرم با بهره گیری از گزارش های هزینه ـ درآمد خانوارهای ایرانی
(مرکز ملی آمار ایران)
منبع: یافته‌های مطالعه
> با وجود همه کاستی هایی که در زنجیره تخصیص و تأمین ارز ترجیحی وجود داشته ولی قیمت محصولاتی نظیر قیمت مرغ، گوشت قرمز و تخم مرغ در مقاسیه با محصولاتی که نیاز به سرمایه‌گذاری و فرایندهای ساده‌تری دارند، حکایت از تاثیر نسبی این سیاست بر قیمت کالاهای هدف داشته است.
مقایسه قیمت یک کیلو گوشت مرغ با قیمت حداکثر ۳۸ هزارتومان در مقایسه با قیمت انواع حبوبات که بین ۳۳ هزارتومان تا ۴۸ هزارتومان می‌باشد و یا یک کیلو برنج هاشمی با قیمت ۷۸ هزارتومان و یک کیلو چای دو غزال حدود ۲۵۰ هزار تومان، شاهدی بر این ادعا می‌باشد.
مقایسه قیمت کالاهایی که در زنجیره ارز ترجیحی قرار دارند با قیمت همان کالاها در سایر کشورها نیز تا حدودی تاثیرگذاری نرخ ارز ترجیحی بر قیمت تمام شده کالاهای مورد نظر را نشان می‌دهد. در خصوص روغن قیمت این کالا در ایران بین ۹۳ کشور جهان، در رتبه آخر قرار دارد(به بیان دیگر بین ۹۳ کشور ارزانترین قیمت را دارد. در خصوص گوشت قرمز بین ۹۳ کشور، ایران در رتبه ۸۴ قرار دارد و قیمت تخم مرغ در بین ۹۵ کشور رتبه ۹۳ را به خود اختصاص داده است. لازم به ذکر است، بخشی از نهاده‌های مورد نیاز تولید این محصولات شامل ذرت، جو و کنجاله از بازارهای جهانی و با قیمتی که سایر کشورهای واردکننده و یا صادرکننده در فرایند تولید خود استفاده می‌نمایند، وارد ایران می‌شود. بر این اساس می‌توان استنباط کرد که جریان نرخ ارز ترجیحی بر شکل‌گیری این سطح قیمت حتی در بازار آزاد بی‌تاثیر نبوده است(global price,۲۰۲۱).
> یکی از نکاتی که در خصوص عملکرد ابزار ارز ترجیحی از سوی منتقدین کمتر مورد توجه قرار گرفته است. نحوه تخصیص ارز مذکور بوده که فرایندهای طولانی تخصیص و تأمین آن با برهم زدن شرایط تعادل عرضه و تقاضای نهاده در بازار باعث کاهش اثر این ابزار در کنترل قیمت گردیده است(در واقع بازار بیشتر در وضعیت مازاد تقاضا قرار دارد).
> فرایند تولید دام و طیور یک فرایند پویا و وقفه‌ناپذیر است و تولیدکنندگان به منظور حفظ دام و طیور خود نمی‌توانند منتظر سهمیه باشند و به هر طریق ممکن اقدام به تأمین نهاده مورد نیاز خود می‌نمایند. در واقع هرچند بخشی از شکل‌گیری بازار آزاد نهاده به موازات بازار دولتی آن ریشه در سودجویی برخی افراد دارند، ولی تأخیر در نهایی شدن واردات نهاده و نبود دسترسی به موقع تولیدکنندگان به نهاده دولتی نیز در شکل‌گیری و جذابیت بازار آزاد نهاده بی‌تاثیر نبوده است.
> نوسان در تأمین ارز کالاهای اساسی وارداتی، شکاف عرضه و تقاضا را در برخی از بازه‌های زمانی در بازار افزایش داده و اثر این اتفاق بر نوسان شدید قیمت‌ها بویژه در روند رو به رشد سطح قیمت‌ها از یک‌سو و روند افزایشی نوسان قیمت‌ها از سوی دیگر( بر اساس آمار قیمت‌ها ) قابل استنباط است.
کاهش واردات نهاده‌ها در بازه های زمانی گوناگون از یک سو و ضریب وابستگی بین ۵۰ تا ۹۰ درصد کشور به نهاده های مذکور از سوی دیگر، شرایط شکل‌گیری مازاد تقاضا و به تبع آن روند رو به رشد و نوسان قیمت‌ها را ایجاد کرده است.
۵.۲.جنبه تخصصی
این بخش به نکات مغفول در آنالیز و تحلیل سناریوهای ۶ گانه سازمان برنامه و بودجه (اشاره شده در بخش ۳ گزارش )پرداخته است.
از مهمترین نکات قابل توجه در خصوص محاسبات و نتایج ارزیابی سناریوهای اعلام شده در گزارش سازمان برنامه و بودجه، سهل‌انگاری در خصوص شرایط حاکم بر قیمت بازاری نهاده‌ها و همچنین محصولات پروتئینی منتج از آنها در آنالیز و محاسبه سناریوها می‌باشد. در حال حاضر قیمت بازاری نهاده‌ها و کالاهای مشمول در زنجیره ارزش سیاست ارز ترجیحی متاثر از نرخ ارز ترجیحی و همچنین قیمت‌های مصوب ریالی متناظر با آن می‌باشند. برای نمونه قیمت بازاری اعلامی برای ذرت در ۳۰ شهریور ۱۴۰۰، تحت نرخ ارز ۴۲۰۰ تومانی از یک سو و قیمت مصوب آن در ستاد تنظیم بازار از سوی دیگر۵۴۰۰ تومان بوده، و بدیهی است که شرط قیمت مصوب برای محصولات منتج از این نهاده‌ها (نظیر مرغ، شیر و محصولات لبنی) نیز صادق است.
> نادیده گرفتن نقش و تاثیر قیمت‌های جهانی در محاسبه و آنالیز سناریوهای پیشنهادی از دیگر نکات مغفول گزارش می‌باشد. توضیح آنکه در گزارش سازمان برنامه و بودجه، تنها به اثر تغییر تعرفه و نرخ ارز توجه شده است، در حالی‌که با توجه به منشأ وارداتی کالاهای مذکور و درجه وابستگی بالای کشور به تأمین از محل واردات، نادیده گرفتن تغییر قیمت‌های جهانی، محاسبات را با خطای قابل توجهی همراه می‌سازد. این وضعیت در کاهش قدرت یورو و دلار برای یک وزن مشخص نهاده یا کالا در یکسال اخیر به وضوح قابل استنباط است.
بی‌توجهی، به شاخص قیمت و روند افزایش قیمت‌های جهانی طی ماه‌ها و سال اخیر و تاثیر آن در افزایش قیمت نهاده‌های مذکور در ایران از دیگر نکات مغفول در محاسبه ارقام سناریوها است.
در این راستا توجه به این نکته ضروری است که در خصوص نهاده‌های وارداتی مشمول نرخ ارز ترجیحی، تنها نرخ ارز ثابت بوده و سایر موارد مؤثر بر قیمت تمام شده کالا نظیر قیمت‌های جهانی کالا، نرخ حمل و نقل بین‌المللی و مواردی از این قبیل نه تنها ثابت نبوده‌اند، بلکه به دلایلی نظیر تغییرات نرخ انرژی، نرخ حمل و نقل و البته اثرات پاندمی و خشکسالی روند رو به رشدی را داشته است.
گزارش منتشره از سوی FAO نشان می دهد که در بازه زمانی یکساله اخیر شاخص مواد غذایی بین ۵۰ تا ۶۰ درصد رشد را تجربه کرده است، از این‌رو با عنایت به منشاء وارداتی نهاده‌های مورد نیاز تولید، انتقال تورم بازارهای جهانی به بازارهای داخلی امری طبیعی است. کاهش قدرت خرید یورو و دلار در ۶ ماهه زمانی ۱۴۰۰ نسبت به بازه زمانی مشابه در سال گذشته شاهدی بر این ادعا است.
در نمودار(۴) این وضعیت به تصویر کشیده شده است.
نمودار۴ـ درصد کاهش قدرت خرید یورو برای هر واحد وزنی نهاده در ۶ ماهه ی نخست ۱۴۰۰ نسبت به مدت زمان همسان در سال ۱۳۹۹
در حالی که شاخص قیمت غلات و دانه‌های روغنی طی یک سال گذشته بین ۳۰ تا حدود ۵۰ درصد رشد داشته و، شاخص قیمت حمل و نقل غلات و دانه های روغنی نیز در همین بازه زمانی بطور میانگین حدود ۳۲ درصد رشد داشته است، اما اثر این تغییرات در سناریوهای ۶ گانه گزارش سازمان برنامه و بودجه بطور کلی لحاظ نگردیده است(IGC,۲۰۲۲).
در واقع در سناریوهای بررسی شده، تنها به نرخ ارز اجازه تغییر داده شده و سایر عوامل موثر بر قیمت ثابت فرض شده، که بدیهی است شرایط تعیین شده نه تنها غیرممکن بلکه غیر منطقی و منجر به نتیجه‌گیری غیردقیق نیز گردیده است.
در نمودارهای(۵) و (۶) روند افزایشی شاخص قیمت غلات و نرخ حمل و نقل بین المللی نشان داده شده است.
نمودار(۵) روند تغییر شاخص بهای غلات و دانه‌های روغنی در بازارهای جهانی برگرفته از:
IGC Grain and Oilseeds Index,۲۰۲۲
نمودار(۶) روند تغییر شاخص ترابری دریایی غلات و دانه های روغنی؛ برگرفته از:
IGC Grain and Oilseeds friegt Index,۲۰۲۲
۶.جمع‌بندی و نکات کلیدی
> اصولا ارزیابی سیاست‌ها باید درباره‌ی میزان تحقق اهدافی که برای آنها تعریف گردیده، انجام گیرد. هدف از سیاست ارز ترجیحی پایین نگاه داشتن قیمت محصولات پروتئینی(گوشت مرغ، تخم‌مرغ و گوشت قرمز) برای بالا بردن قدرت خرید خانوارها بویژه در گروه‌های کم‌درآمد بوده است که با توجه به مقایسه قیمت محصولات مذکور با محصولات کشاورزی با فرایند محدودتر و کم‌هزینه تر و همچنین رتبه مطلوب ایران در ارزان بودن کالاهای مذکور در مقایسه با سایر کشورها، می‌توان استنباط نمود که هدف مذکور تحقق یافته است.
> پایین بودن قدرت و ارزش ریال در مقابل پول مبنای تجارت در سطح بین‌الملل(دلار و یورو)، وابستگی شدید به غلات، روغن و دانه‌های روغنی و همچنین محدودیت درآمد کافی برای اکثر دهک‌های درآمدی کشور که در مجموع باعث پایین بودن قدرت خرید گردیده است، توجه دقیق به اثرات جامع حذف ارز ترجیحی از یک‌سو و اتخاذ سیاستی که بتواند شرایط عرضه و تقاضا را به سمت تعادل منطقی سوق دهد را از سوی دیگر ضروری می‌نماید.
در خصوص سیاست‌های حمایتی جایگزین ارز ترجیحی نیز توجه به این نکته ضروری است که متمرکز نمودن حمایت بر حلقه مصرف‌کننده‌ی کالاهای نهایی و تقویت قدرت خرید در این حلقه، بدون توجه به شرایط تأمین کالاهای مورد نیاز، نه تنها اهداف حمایتی تحقق نمی‌یابد، بلکه زمینه رکود تورمی و آسیب به بنگاه‌های تولیدی را نیز فراهم می‌سازد.
> به روشنی می توان گفت که تحلیل ارائه شده در خصوص سناریوهای ۶ گانه حذف ارز ترجیحی تنها برآثار افزایش نرخ ارزترجیحی یا حذف آن پرتو افکنده است و به اثرگذاری دیگر عامل های افزایش بهای کالاها چون کاهش/ افزایش بهای جهانی نهاده‌ها، افزایش بهای تخم مرغ ،گوشت مرغ ، و تاثیر آن بربهای گوشت قرمز، هزینه های واسطه گری، بسته بندی ، دستمزد و... نپرداخته است.
